伴随政府采购法律法规的不断完善，政府采购操作逐渐从各自为政进入到有据可依并不断规范和统一的阶段。笔者认为，政府采购招标文件范本也应随着工作的推进和深入，不断结合出现的新问题和新情况，与时俱进，做出有针对性的修改和补充。笔者结合工作中的实际案例对文本中的部分条款进行分析。
对开标一览表的相关规定
原规定■■■
原招标文件范本对开标一览表有这样的规定：开标一览表（单独封装入外套大信封中），并盖章或签字。
实际案例■■■
案例一：某供应商的投标开标一览表未单独封装，工作人员在唱标时不能迅速找到其开标一览表，不得已在唱完其余开标一览表后让该供应商在公证员的监督下自己查找。结果该供应商发现，开标一览表被放到了投标文件正本里。
案例二：唱标时，工作人员发现开标一览表未填写投标人名称也未加盖投标人公章，只有投标代表的个人签名，而不知道投标人是谁。
案例三：唱标时，工作人员宣读开标一览表，发现投标分项报价之和与项目总报价明显不符，且开标一览表也未对投标总报价做任何优惠说明。但招标文件已经注明，总报价为各分项报价之和。经了解，原来是投标人制作投标文件时套用了另一个项目的开标一览表，只修改了分项报价，而忘记修改投标总价。
案例四：在一项颇具影响的招标项目中，开标一览表有3处要求加盖投标人公章，但有一半供应商没有这样做。最终经评委会认定，近30家供应商的投标文件被判为无效。
案例分析■■■
根据财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“18号令”）第56条规定，未按照招标文件规定要求密封、签署、盖章的，应当在资格性、符合性检查时按照无效投标处理。根据上述规定，似乎案例一和案例二可以被判为无效投标。但是问题在于招标文件的约定是否明确，文字描述是否清楚。案例一中，招标文件虽明确要求开标一览表单独封装，但不是实质性条款，以此作为判定无效的理由比较牵强。案例二中，招标文件要求开标一览表盖章或签字，投标人确实也有授权代表签字，以此作为判定无效的理由也不合适。
针对案例三，18号令第41条规定，开标时，投标文件中开标一览表(报价表)内容与投标文件中明细表内容不一致的，以开标一览表(报价表)为准。总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准；对不同文字文本投标文件的解释发生异议的，以中文文本为准。那么开标一览表未做出价格折扣说明，而公证人员又认为分项报价与单价报价是两个不同概念，且分项报价和总价不符时，该如何处理？如果让投标人做出修正，那在唱标结束的情况下，所有投标的报价均已公布，该投标人必定按照有利于自己的原则去修正，显然不合适；如果将其作为无效投标处理，缺乏直接的理由和依据；如果继续评标，是按照分项报价还是按总报价计算？这让招标组织人员陷入了两难境地。
案例四反映了投标人对开标一览表的认识不足，亟须给出一个明确、合理的文本格式，并在招标文件中明确规定按照格式填报开标一览表以及未按规定执行的处理方法。
完善建议■■■
通过以上分析，笔者认为，可以对招标文件做出以下修改和约定：
一是补充招标文件内容，规定“开标一览表必须单独密封在小信封中并且在投标截止时间前与投标文件一并递交政府采购中心，否则视为无效投标”。
二是在招标文件中给出开标一览表格式，并规定“投标人必须按照招标文件中提供的格式完整、正确填写开标一览表。并按照格式要求在指定位置盖章、签字”。
三是在招标文件的初审章节加入“当分项报价之和与汇总总价不符时，以分项报价为准重新计算总价（总价已注明优惠的除外）”的规定。
对实质性响应条款的相关规定
原规定■■■
原招标文件范本对于实质性响应的投标的规定为：“评委会将会审查每份投标文件是否实质响应了招标文件的要求。实质上响应的投标是指与招标文件的要求相符，没有重大偏离或保留的投标。所谓重大偏离或保留是指不满足招标文件实质性要求影响招标文件规定的范围、质量和性能；或限制了招标方的权利或投标人的义务的内容，而纠正这些偏离或保留将会对其他实质上响应要求的投标人的竞争地位产生不公正的影响。评委决定投标文件的响应性只根据投标文件本身的内容，而不寻求外部的证据。”
原招标文件范本对于无效投标的规定中有一条为“不符合招标文件中规定的实质性要求和条件”。
实际案例■■■
案例一：某投标公司对招标文件规定的付款方式和供货期有异议，于是在投标文件中对付款方式提出了自己的要求。这在评标过程中引发了争议，有的评委主张应当将其判为无效投标，有的评委认为付款方式和供货期不是实质性要求，且也不符合无效投标所规定的其他情形。慎重起见，评委会对其进行了综合打分。最终评标结果是，该公司由于付款方式有利于自己，降低了资金成本，直接导致报价很低，且付款方式和供货期都没有作为评标的综合打分因素，最终综合得分排名第一，被确定为中标候选人。采购人现场提出了质疑，认为该公司要求的付款方式苛刻，而且交货期还较长，表示不能接受该结果。
案例二：在一次医疗设备的竞争性谈判采购中，谈判文件注明，只要供应商通过了资格性和符合性审查，则视同“符合采购需求、质量和服务相等”。谈判文件对符合性审查做了如下描述：依据采购文件的规定，从谈判响应文件的有效性、完整性和对采购文件的响应程度进行审查，以确定是否对采购文件的实质性要求做出响应。谈判过程中，某供应商提供的设备出现了几项非实质性指标负偏离，由于这几项均为非实质性要求，所以无法判其谈判响应无效。该供应商最终由于报价最低，被列为成交候选人。但是谈判专家和采购人都认为，该成交产品档次较低，质量较差。
案例分析■■■
上述案例中矛盾的焦点在于招标文件（谈判文件）实质性条款设置和投标文件（谈判响应文件）实质性响应认定。
笔者认为，一个招标项目不宜设置过多的实质性条款。除了一些国家法律法规规定的必须具有的条件外，其他条件尽量不列为实质性要求，以免一份招标文件通篇尽是实质性要求，不能使尽可能多的供应商具备参与投标的机会。但是问题随之而来，实质性条款的缺失造成了很多投标文件与招标文件偏离很多但又无法认定为无效投标的问题，从而导致有些评标结果不合理。因此，通过对招标文件的实质性响应规定的修改，明确何为实质性响应以及无效投标，显得尤为重要。
完善建议■■■
笔者认为，可以对原招标文件做出如下修改：评委会将首先审查每份投标文件是否实质性响应了招标文件的要求。实质性响应的投标是与招标文件要求的全部实质性条款、条件和规格相符且其余非实质性技术及商务条款没有重大偏离和保留的投标。
所谓重大偏离或保留，是指与招标文件规定的主要技术指标或重要的商务条款或除上述以外的多项指标要求存在负偏离，或者在实质上与招标文件不一致，而且限制了合同中买方和见证方的权利或投标人的义务，保留或给予纠正这些偏离的机会将会对其他实质性响应要求的投标人的竞争地位产生不公正的影响。重大偏离的认定需经过评委会2/3及以上成员的认定。评委决定投标文件的响应性只根据投标文件本身的内容，而不寻求外部的证据。
上述修改内容具有以下几层含义：其一，明确了什么是实质性响应的投标，只满足招标文件的全部实质性条款不能算是实质性响应的投标。其二，主要技术指标或多条非主要技术指标、重要的商务条款出现与招标文件的负偏离，也可以被认定为非实质性响应。其三，非实质性响应的认定需由评委会大多数评委认可，减少了判定无效的偶然性和个别人为因素，保证了评标的公正性和合理性。
此外，还要对无效投标的认定情形做如下补充：一是不符合法律、法规和招标文件中规定的实质性要求的（明确招标文件中实质性条件的标记，按照18号令第18条规定“招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件”）。二是与本招标文件所规定的非实质性技术及商务条款被评委会成员2/3及以上认定出现重大负偏离的。（江苏省政府采购中心）
来源：中国政府采购网 陈杰
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